四是向联邦国家权力机关提供咨询和信息分析服务以及科学方法性的服务。

[18]在美国，司法尽管被标榜为独立和中立于政府与民众的社会力量，但实质上仍属于国家权力机关，而诉讼则是国家设立的正式纠纷解决制度。[28]同注[1],夫马进文，第106-107页。

[39]诉讼社会的地域差异显示，明清南方宗族等自治共同体的发达，对抑制诉讼有着明显的作用，而北方和移民地区诉讼的活跃则与社会自治弱化成正相关的关系。在那里，原告和被告提出的诉讼文书都很少，几乎都只有一两份左右[4]自然法立场决定了他在道德观念上的保守性，而他的至善主义立场则表明他坚持法律道德主义的正当性。首先，政治共同体的基本原则要求它的公共管理结构应主动并公开地确认、鼓励并推动和支持真正有价值的行为，并主动并公开地确认和阻止有害的和邪恶的行为，并通过刑法或强制来帮助父母实现教育孩子和年轻人，使他们追求美德，远离罪恶。{4}（P76）毫无疑问，法律会限制人们的不道德信念，然而很多基于其他意图而制定和实施的法律，同样是对人的信念进行限制，而并没有侵犯良心自由。

如果共同体是由个体的实践有机地塑造出来的话，那么它只能把个体那些与此目标有关的那些实践和意图包括进来。其次，至善主义立场不仅仅要求对侵害自主的行为进行限制，还要求利于个人自主的道德环境的存在。铁路是国家经济的动脉，也是国民出行的重要交通工具，交通安全事关国计民生。

而如果对铁路基础设施进行实质私有化，则会导致国家在监管方面无所作为，因为国家不能有效避免私人滥用其垄断地位来规避交通规制目标，并对其他运营者实施不正当竞争。[1]但政企分开只是铁路改革的第一步，之后还面临着更为错综复杂的诸多难题。只有铁路基础设施（包括铁路路网、车站和附属设施等）因为具有规模经济效益、范围经济效益以及高额的沉淀成本，而具有自然垄断性质，不宜由多个企业来提供。[9]形式私有化也称组织私有化，是指完成公共任务的机构转变成为私法上的组织（如有限责任公司、股份有限公司），但国家仍然承担提供公共产品和服务的责任。

[12]消除这种疑虑的核心在于修改《铁路法》以及制定配套的监管法，赋予铁路局相关的监管职能，使其能够名正言顺地依法而不是依行政级别或权力去实施监管。铁路改革的顺利进行，还必须理顺铁路行业内的垄断与竞争的关系、铁路改革中的市场化与私有化之间的关系、市场竞争与政府监管之间的关系，并将其用法律的形式确定下来。

但从欧洲、美国和日本的经验来看，都是在法律的规范、引导和保障下推进实施的。人们担心的正是这种实质私有化。在改革先行还是立法先行的路线选择上，应当坚定不移地选择立法先行。③可竞争市场( contestable markets) 理论是英国铁路改革的理论基础，由鲍莫尔等人于1982 年提出。

英国为了最大限度地实现铁路行业的可竞争性，实行了网运分离的改革，并开放路权，并进行了特许经营招标。铁路改革立法的核心内容是理顺并确定铁路行业内的垄断与竞争的关系、铁路改革中的市场化与私有化之间的关系、市场竞争与政府监管之间的关系。所以应当首先将具有自然垄断性质的铁路基础设施和非自然垄断性质的铁路运营分开，建构铁路运营的竞争平台，创造平等的竞争条件。后来又制定了一系列专门法律来为具体落实解决企业重组和债务清算问题。

因此，可以借鉴德国作法，②在铁路基本法中明确规定，铁路企业以私法上的公司形式运营，但铁路基础设施属于国有，国家控股，如果要转让股份，必须有法律依据。如前所述，法治保障是铁路改革稳步前进的必要条件。

在此过程中必须有严格的监管来防止公共利益受损。因此，在改革启动之前就需要设计总体规划，明确改革的目标和步骤，并通过立法程序使改革获得合法性和民主正当性。

铁路改革事关国民经济发展和大众利益，不能再依靠政策调整或摸着石头过河。例如，瑞典自2002年起也开始用招标的方式实现竞争。改革中国家利益、公共利益、企业利益和消费者利益之间错综复杂的关系需要法律来调整。无论采取哪种模式，都应该从促进竞争，提高铁路运营效率的目的出发。满足以下条件则构成一个垄断瓶颈: 市场中存在规模经济和范围经济以及沉没成本。日本国铁拆分后将三个盈利好的公司上市，不再属于国家，即为实质私有化。

因此，当网络经济中存在垄断瓶颈,市场机制则无法发挥作用，必须通过监管手段来进行调节。参见贺力群：《瑞典铁路改革引发的思考》，《中国国情国力》2013年第1期，第57页。

可竞争理论把竞争的定义延伸到了某些具有自然垄断特点, 特别是那些弱自然垄断行业。①笔者认为，从经济角度而言，由于铁路基础设施和运营业务经济属性不同，可以分离，但在组织结构上具体选择网运分离还是合一模式，取决于三方面因素：地理因素（地方、地区或全国），市场因素（客运以及货运的市场和子市场）和功能因素（例如基础设施与铁路运营）。

因此，前述两种关系，即垄断与竞争、市场化与私有化的关系建构就非常重要，是监管能够发挥实效的前提。该理论主张, 垄断市场也可以实现竞争，只要保持市场进入的完全自由, 不存在特别的进出市场成本, 潜在竞争的压力就会迫使任何市场结构条件下的企业采取竞争行为。

美国在铁路所经历的四个时期，即自由垄断、严格管制、引入竞争和放松管制时期，也都运用立法手段对铁路改革进行了规范。而运营业务则不具有自然垄断性质，可以自由竞争。我国铁路行业的政企分开改革，成立中国铁路总公司实际上就是形式私有化。现阶段首当其冲的是修改《铁路法》。

在货运方面则实行网运分离，成立国有货运公司，但不拥有路网，而是通过租赁从各个客运公司取得路网的使用权。如果市场中存在沉没成本，由于先进入市场的企业已经支付了沉没成本, 该成本日后不再计入, 但其他潜在的竞争者则必须支付该成本, 因此先入者就能够通过降价威胁来排斥市场中潜在的竞争者。

但该批复只是国务院的一个文件，不具有法律规范的效力，没有从法律上排除日后实质私有化（公司整体上市）的危险。世界各国铁路改革的第一步其实都是形式私有化，即将铁路运营从行政部门中独立出来，成立自负盈亏的公司。

公正良好的竞争秩序需要通过法律来建立，不能使铁路行业从行政垄断发展成为企业垄断。因此，对于铁路基础设施不能实施实质私有化，一卖了之。

铁路改革不可能一蹴而就，必须循序渐进，分步骤、分阶段地进行。其次，通过全国和地方铁路公司的重组和拆分，成立多个客运和货运公司，重构竞争主体。网运合一则仅局限于货运领域，而且基础设施只是被简单维护，大部分路线都有重复，由两个竞争者来运营。孟斯硕：《专家称中国铁路运营管理不宜网运分离》，《中国证券报》2013年3月13日。

但监管的手段不是行政干预，要运用经济学的方法（例如边际成本定价法等）确定路网的使用费结构，统一使用费计算方法和标准，明确界定成本的范围，从而确保各个运营者对网路基础设施的公平进入。日本是实行这种模式的典型国家，但其铁路私有化改革后，铁路在交通行业中的市场份额不升反降，而且为铁路消减负债的目标也只部分得到实现。

但每个阶段都应该立法先行。因此，必须先用法律来确定网运分离的基本模式以及限制对铁路基础设施进行实质私有化，然后再构建相应的政府监管法律体制。

因为如果路网不中立，实行网运一体化的企业则会利用其市场主导地位，来决定市场开放的速度，运输行业的竞争者也不敢对运输工具进行大规模投资。（三）铁路改革中市场竞争和政府监管的关系提高铁路效率和效益的关键在于创建市场化的环境, 引入竞争是重点。